Avis de la Chambre nationale des MJPM relativement aux inspections contrôles

L’avis de la Chambre nationale est que les inspections-contrôles doivent être considérés comme un véritable atout pour la profession, en ce qu’ils contribuent à garantir aux personnes protégées un exercice de qualité des mandats judiciaires.

Toutefois, ces contrôles doivent respecter les champs d’action respectifs du juge des tutelles, du greffier en chef, du procureur de la République, et de l’inspecteur de l’action sanitaire et sociale. Ils doivent être menés de manière loyale, impartiale et respectueuse de la réglementation et du principe du contradictoire.

Cadre d’action légal de l’Inspecteur de l’Action Sanitaire et Sociale

La mission d’inspection contrôle du mandataire judiciaire à la protection des majeurs, personne physique exerçant à titre individuel, est prévue par les dispositions de l’article L472-10 du code de l’action sociale et des familles, fixant les pouvoirs de contrôle du représentant de l’Etat dans le département.

Elle a pour finalité de vérifier si les modalités d’installation, d’organisation et de fonctionnement sont conformes à la réglementation et de nature à garantir la santé, la sécurité, le bien-être des majeurs protégés, et à prévenir d’éventuels incidents et actes de maltraitance à leur encontre.

Missions et prérogatives de l’Inspecteur des Affaires Sanitaires et Sociales

Un inspecteur de l’action sanitaire et sociale doit au minimum conduire la mission d’inspection.

Il peut être accompagné d’un expert ou plusieurs, de son choix.

L’administration missionne l’inspecteur de l’action sanitaire et sociale pour agir en amont plutôt que d’intervenir en sanction, laquelle constaterait un préjudice pour l’usager et bien entendu pour le secteur professionnel. L’inspecteur de l’action sanitaire et sociale agit par conseil ou injonctions.

Le point de vue de l’administration est que l'inspecteur de l’action sanitaire et sociale a accès à tous les documents détenus par le mandataire judiciaire, à l’exception de documents relevant du dossier médical (ordonnance, radio, dignostic) qui ne peuvent être transmis qu’au médecin inspecteur.

Le point de vue de l’administration est que le mandataire judiciaire libéral est assujetti au même régime de contrôle et le même cadre juridique, bien que les modalités divergent, que les autres MJPM, services et préposés.

Toutefois, on observe que le mandataire judiciaire libéral n’est pas un établissement social et médico-social tel que défini par l’art L312-1 du CASF, et que les pouvoirs de l’inspecteur de l’action sanitaire et sociale seraient donc en réalité strictement bornés aux dispositions de l’article L472-10 du CASF.

Description de la mission d’inspection-contrôle :

Il existe trois types de contrôle

- Visite de conformité suite à agrément (programmée)

- Inspection de prévention et de lutte contre la maltraitance (programmée)

- Inspection sur signalement maltraitance ou incident grave (programmée ou inopinée)

La visite de conformité semble ne pas devoir être retenue pour les MJPM libéraux. Elle sera peut-être mise en oeuvre si le projet de loi « Adaptation de la société au vieillissement », actuellement en étude au Parlement, est adoptée, car elle prévoit une procédure d’agrément par appels à projets.

L’inspection de prévention et de lutte contre la maltraitance correspond à une mission de suivi, mise en oeuvre de manière régulière et aléatoire, intégrant une dimension de connaissance des professionnels et des bonnes pratiques de la profession, avec une action de conseil et de dialogue avec les professionnels

L’inspection sur signalement maltraitance ou incident grave est est déclenchée sur faisceau d’indice. Elle vise à assurer le bien-être physique ou moral, la sécurité et la santé de la personne protégée, et à faire cesser le cas échéant, tout risque de maltraitance.

Le déclenchement d’une visite sur signalement se fait normalement après validation d'un faisceau d’indices par l’administration en lien avec la justice.

Déroulement de l’inspection-contrôle

Une inspection contrôle programmée se déroule de la manière suivante :

- Vous recevez un courrier de convocation. Celui ci précise en général le lieu, la date et les horaires prévisionnels, le nom et la fonction des membres de la mission d’inspection, laquelle doit comprendre au minimum un Inspecteur de l’Action Sanitaire et Sociale, qui est assermenté, et précise les principaux éléments sur lesquels portera la mission d’inspection-contrôle.

- La mission d’inspection-contrôle peut se dérouler soit à votre cabinet, soit sur pièces dans les locaux de la Direction Régionale de la Cohésion Sociale. Si vous exercez à domicile, la DDCS / DDCSPP ne peut pas vous imposer légalement que le contrôle se déroule chez vous.

- Lors de l’inspection, un membre de la mission est en général chargé de prendre des notes

- A l’issue de l’inspection, un rapport écrit vous sera adressé, en général dans le délai d’un mois

- Vous disposerez d’un délai légal, qui doit être mentionné par écrit, pour adresser vos observations écrites

- A l’issue de ce délai, le rapport assorti de vos remarques si vous en avez formulées, est transmis au Préfet.

- Le cas échéant, des injonctions peuvent être prononcées, et vous aurez à y déférer dans le délai imposé sauf à engager une action devant le tribunal administratif.

Désaccord du mandataire judiciaire sur le champ de l’inspection-contrôle

Certains points annoncés dans le courrier vous informat de la mission d’inspection peuvent appeler des observations de votre part.

Lors de l’inspection, vous pouvez également faire face à des demandes dont vous contestez la légitimité.

Notre conseil est de ne pas vous heurter de front avec les représentants du Préfet lors de l’inspection contrôle.

Si vos remarques portent sur des éléments signalés dans le courrier, nous vous suggérons de répondre par écrit, avant l’inspection, en signalant de manière courtoise, mais claire, les réserves qui sont les votres sur tel ou tel aspect de l’inspection, telle qu’elle vous est présentée, et en argumentant si nécessaire votre opposition (Par exemple : "Nous allons rencontrer des majeurs protégés". Il est utile de leur répondre que vous estimez qu’il ne s’agit pas du champ d’action de leur mission).

Si les difficultés naissent durant l’inspection elle-même, nous suggérons de formuler clairement et explicitement le fait que vous allez donner suite à leur demande, mais que vous mettez en doute leur capacité à vous interroger sur tel ou tel point, ou à consulter tel ou tel document.

En effet, votre observation préalable peut tout à fait être prise en compte, et l’inspecteur peut considérer que sa mission est bornée par l’article L472-10 du code de l’action sociale et des familles.

Si votre remarque n’est pas prise en compte, et que le contrôle se déroule comme indiqué par l’administration, vous aurez en tout état de cause émis clairement et explicitement un doute sur la légitimité de leur action. Ce doute exprimé devra être repris dans le rapport d’inspection contrôle, qui vous sera communiqué après le contrôle. A défaut, vous pourrez l’évoquer de nouveau dans la réponse que vous formulerez au rapport d’inspection.

Ceci afin que l’insepction contrôle ne se déroule pas de manière arbitraire et sans respecter le cadre fixé par la loi.

Présence d’un tiers vous assistant lors de l’inspection-contrôle

Vous avez le droit d’être assisté d’un avocat, sans qu’on puisse vous le refuser.

Vous pourriez également demander à ce qu’un confrère soit présent, mais il n’est pas certain que sa présence soit acceptée.

En tout état de cause, il semble que la présence d’un tiers et à fortiori d’un avocat, puisse mettre les représentants de l’administration sur leurs gardes, et pourrait risquer de tendre la situation, en refusant la communication d’information.

L’opportunité d’une telle démarche est donc certainement à évaluer avec discernement

Absence de jurisprudence

La difficulté que nous rencontrons est que la jurisprudence ne s’est pas encore prononcée à notre connaissance sur des inspections-contrôle de professionnels libéraux, et que nous ne connaissons pas l’interprétation que le Juge donne aux dispositions de l’article L472-10 du code de l’action sociale et des familles, fixant les pouvoirs de contrôle du représentant de l’Etat dans le département.

De ce fait, on ne pourra jamais vous reprocher d’exprimer explicitement votre désaccord, soit par écrit, soit par oral, tout en donnant suite à la demande qui vous est faite. Et votre désaccord devra être mis par écrit, ce que vous pouvez bien entendu demander explicitement.

Un pouvoir de contrôle portant sur l’activité du mandataire judiciaire, et non sur l’exercice même du mandat judiciaire au bénéfice d’une personne en particulier

Vous trouverez ci-joint un document de synthèse sur les textes codifiant les prérogatives de contrôle du Juge des tutelles, du procureur de la République et de l’Inspecteur de l’Action Sociale, vis à vis du mandataire judiciaire. Le parallèle entre leurs différentes prérogatives est intéressant, en ce qu’il met en évidence une volonté du législateur, d’accorder un pouvoir de contrôle très complet au Juge des tutelles sur l’exercice des mandats qui nous sont confiés, tandis que l’article L472-10 du code de l’action sociale et des familles semble cantonner l’administration à un simple pouvoir de contrôle de l’activité.

Un pouvoir de sanction limité aux cas d’abus graves

Ce pouvoir de contrôle se traduit par un pouvoir de sanction "En cas de violation par le mandataire judiciaire à la protection des majeurs des lois et règlements ou lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral de la personne protégée est menacé ou compromis par les conditions d'exercice de la mesure de protection judiciaire ». La rédaction du texte de loi suppose un degré de gravité certain dans les manquements du professionnel qui serait concerné.

Ce qui est en général contrôlé :

- L’absence de conflit d’intérêt

- L’organisation, la méthodologie

- Le suivi de la personne protégée

- Le financement public de votre activité

Les éléments relatifs au financement public peuvent également être contrôlés

Déroulement concret

Concrètement, pour l’ouverture des dossiers, il semble délicat de refuser l’ouverture de quelques dossiers, cat il faut bien que le contrôle se base sur quelque chose d’objectif.

Toutefois, cet examen des dossiers ne doit être fait uniquement que pour vérifier que l’activité du mandataire judiciaire fonctionne correctement (ex : Remise de la notice d’information et de la charte des droits, existence d’un système de classement organisé et rigoureux, remise des inventaires et comptes de gestion, suivi des visites, traçabilité de l’action action du mandataire judiciaire (ex : fiches d’entretien, comptes rendus de visites)).

Toutefois, il nous semble qu’en aucun cas, la mission d’inspection-contrôle ne peut entrer dans l’analyse des actions du mandataire judiciaire auprès d’une personne protégée en particulier, car cette prérogative est du ressort du juge des tutelles et du procureur de la République (art 416 du code civil). Leur action doit se borner à constater que l’organisation de l’activité ne compromet pas le bien être du majeur protégé.

Difficultés parfois rencontrées

Il est assez régulier que les missions d’inspection-contrôle demandent à rencontrer des majeurs protégés.

La Présidente de l’Association Nationale des Juges d’Instance, interrogée sur ce point en 2013, avait indiqué à l'administration qu’une telle démarche n’était pas de leur ressort.

De fait, la loi prévoit une rencontre avec le juge des tutelles lors du renouvellement de la mesure, et en cas de difficulté, le juge dispose de la faculté d’auditionner, et de retirer le mandat confié si l’intérêt du majeur protégé le commande.

Sur l’examen du dossier, un certain nombre de cabinet commencent à travailler de manière totalement dématérialisée, ce qui implique un examen des dossier sur support informatique, et donc une maîtrise du logiciel professionnel par les membres de la mission d’inspection-contrôle.

Les questions portant sur votre situation personnelle doivent bien entendu respecter strictement votre vie privée.

Quelques bonnes pratiques

Il est bon d’être en capacité de bien décrire le fonctionnement du cabinet, les procédures internes, le fonctionnement du logiciel professionnel, les règles de sécurité et de sauvegarde informatique mises en oeuvre...

Vous pouvez également travailler sur les questions relatives à

- la sécurisation des payement,

- des moyens de payement (chéquiers et cartes au coffre) et des clefs des majeurs protégés lorsque vous en conservez,

- les documents types permettant le recueil de l’expression de la volonté des personnes (choix de santé, de vie personnelle, choix patrimoniaux…),

- la traçabilité claire de l’activité et des visites,

- existence d’indicateurs relatifs à la remise des inventaires et comptes-rendus de gestion,

- une traçabilité de la remise systématique de la notice d'information et de la charte des droits et libertés du majeur protégé…

- pouvoir expliquer aisément et clairement votre système d’organisation, vos supports « types »

Il est également prudent de préparer votre police d’assurance RCP et vos diplômes, qui peuvent vous être demandés

Quelques bonnes pratiques évoquées par un Inspecteur de l’action sanitaire et sociale :

- S’assurer par des documents écrits, des opérations menées

- S’assurer une diversité des fournisseurs

- Les documents sont ils sécurisés physiquement, c’est à dire sous clef, y compris au domicile.

- Le dossier de l’usager : Il regroupe toutes les informations. Il doit être intelligible d’un tiers.

- Le suivi social de l’usager : Il faut conserver des traces des échanges, du suivi.

Retour de Me ROUZIES qui a bien voulu répondre à cette question qui sort de son champ de compétence : 

Je ne suis pas un spécialiste du droit administratif et ces questions sortent de mon champ d'action.

Exceptionnellement, je peux répondre à cette question car elle revient fréquemment chez mes clients MJPM :

Le contrôle des intervenants tutélaires est exercé, sous l’autorité du préfet de département, pour les services MJPM et DPF selon les règles de droit commun (dispositions du code de l’action sociale et des familles (CASF) relatives au contrôle applicables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux soumis à autorisation) et pour les MJPM et DPF exerçant à titre individuel et les MJPM préposés d’établissement, selon des dispositions spécifiques adaptées du droit commun.

Le contrôle des services tutélaires peut concerner tant leur activité que la santé, la sécurité ou le bien-être des personnes qu’ils prennent en charge.

En clair, le contrôle porte à peu près sur tout, y compris sur les éléments relatifs aux majeurs, pour s'assurer qu'il n'y a pas de maltraitance.

Toutefois, gardez en tête que :

1) Le contrôle des comptes relève de la compétence du greffier en chef.

2) le contrôle de votre action sur le majeur protégé et de l'exercice de la mesure en général relève du juge des tutelles

Ainsi, le contrôle de la DDCS concerne l'organisation de votre travail et la sécurité de vos documents par exemple.

Aucune copie en revanche ne doit être délivrée.

Je conseille à mes clients mandataires de préparer un ou deux dossiers type de majeur (un majeur en établissement et un majeur à domicile), sur lequel ils ont eu à faire des démarches variées, couronnées de succès. Un compte de gestion lisible à montrer en exemple. Une tenue de dossier impeccable sur la forme (chemises intercalaires avec identification des démarches/organismes). Un logiciel de gestion sécurisé.

Plus le bureau sera bien rangé et les dossiers en ordre et à jour, plus la DDCS repartira avec une impression générale de sérieux et d'organisation.